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        2018年司法行政调研第4期

        日期:2018-11-29

        司法行政调研

        第4期

        (总第127期)

        嘉定区司法局法制科编 20181112



        基层公共法律服务体系建设的探索与实践

        安亭司法所  唐频 倪寿虎


        【内容摘要】推进公共法律服务体系建设是中央从全面依法治国战略高度作出的重大决策部署,也是回应群众日益增长的法律服务需求的重要举措。如何因地制宜,结合大城市郊区经济社会发展形势和村居现状,构建体系健全、结构合理、内容贴切、评估科学的基层公共法律服务体系,是基层司法行政工作中的一个重要课题。本课题立足大城市郊区实际,对推进基层公共法律服务体系建设进行问题梳理和情况分析,对如何健全该体系建设提出合理建议,旨在为建立科学合理有效的基层公共法律服务体系作出贡献。

        【关键词】法律服务 法律顾问 现状 发展方向


        公共法律服务体系建设是一项涉及司法行政各项业务的综合性设计,旨在通过进一步整合司法行政业务职能和法律服务资源,统筹提供优质、便捷、精准的公共法律服务。嘉定区安亭镇作为大城市郊区,在推进公共法律服务体系建设过程中进行了初步探索,本文将推进该体系建设的意义、操作模式、存在的问题及对策进行阐述,以期能进一步完善该体系建设,将公共法律服务体系建设实现最优化。

        一、构建公共法律服务体系的价值目标

        法治社会的重要特征就是重视维护社会公共利益,保障公民社会公共权益。IMF2015年3月1日数据,中国人均GDP突破8280美元。[1]国际经验表明,处于这一发展阶段,人们对各种公共服务的需求进入高速增长期。构建公共法律服务体系符合发展实际,意义重大。本文认为,公共法律服务体系建设需要围绕以下几个具体价值目标进一步深化推进。

        (一)以人为本,满足群众的法律服务需求

        为人民群众排忧解难,更好地满足人民群众的法律服务需求,是司法行政工作的出发点和立足点,也是广大法律服务工作者的价值追求。随着经济发展,人民群众对公共服务也有了新的需求,除了教育、就业、社会保障、医疗卫生等领域的公共服务需求外,对法律服务的需求也日益迫切。公共法律服务工作,包括律师、公证、法律援助、司法鉴定、人民调解、法治宣传教育等,是与人民群众联系最紧密、服务人民群众最直接、与人民群众生产生活最密切的公共服务事项。[2]

        (二)依法治国,助力法治国家建设进程

        目前,我国的法律服务还不发达,法律服务产品供给还存在严重不平衡现象,必须通过政府公共法律服务对市场配置资源进行必要的补充和纠偏。通过公共法律服务体系建设,司法行政机关和政府相关部门可以有效的实现法律服务资源的优化配置,为实现社会公平公义提供基础性的制度保障,有利于推进法治国家建设,促进依法治国水平不断提高。

        (三)夯实基础,提高基层治理法治化水平

        我国处于经济社会快速转型时期,法治建设还处在比较初级的阶段,社会经济成分、组织形式、利益关系和分配方式日益多样化,社会矛盾纠纷随之大量产生,影响社会和谐稳定。基层公共法律服务体系,通过及时有效的法律服务,能够增强人们的法律意识和法治观念,明确各方的权利义务,提供有效的处理措施,以合法的手段来化解各类矛盾纠纷,推进社会法治化进程,促进社会和谐稳定。

        (四)延伸法律服务,推动促进政府转型

        构建公共法律服务体系的目的在于更好地服务人民群众,政府部门要依托律师、公证等行业组织,建立跨门类、跨机构的合作机制,组建各类法律服务团组,适应不同社会主体的多样性需求,开发针对性的法律服务产品,如针对包括农民工、残疾人、低收入人群的法律援助产品;适应政府决策和管理公共事务需要的政府法律顾问、律师参与信访接待等法律服务产品;针对社会管理创新的律师参与矛盾纠纷化解、律师参与突发事件群体事件的应急处置等法律服务产品等等,形成广泛覆盖的法律服务产品体系。

        二、公共法律服务体系建设的外域实践

        他山之石,可以攻玉。世界上其他国家中对于公共法律服务体系建设已有先行实践,形成比较成形的公共法律服务提供评价机制。这里,仅就英国和美国的法律服务体系建设方面做一简要介绍及评析。

        (一)英国公共法律服务体系

        英国对法律服务有专门的立法,于1990年出台《法院和法律服务法》,2007年通过《法律服务法》,其目的是为了规范律师法律服务,扩展法律保障范围,让公民在有需要时得到良好的法律服务,保障合法权益不受损害,在律师、消费者群体中都受到欢迎。英国明确设立统一监管机构——法律服务委员会,用以监督律师协会及律师事务所提供的公共法律服务,在律师协会所做出的决策严重不合理的情况下,法律服务委员会进行指导并提出建议,进行监督和干预。[3]该法律服务委员会专门设立法律申诉办公室,受理群众对于法律服务提供者提出的投诉请求,并有权调查取证,进行裁决。《法律服务法》允许设立非传统型律师事务所,允许跨行业执业。从此,非专业律师甚至兼职律师可以提供公共法律服务,从而进一步提升公共法律服务的广泛性。[4] 英国在公共法律服务的运行及监管方面更加具有协调性和科学化,有利于提升法律服务的效率,并提升了法律服务争议解决能力,规范公共法律服务市场。另外,对律师行业门槛有所调整,从业人员范围进一步扩展,非传统型律师事务所的设立有助于公共法律服务覆盖范围的扩大,保障更多公民享受方便快捷的法律服务。

        英国的这一公共法律服务体系建设从立法层面予以保障,规范化程度最高。实践操作中主要是从规范律师服务这一切入点入手,达到保障更大范围公民法律服务需求的目的。该体系关于机构设置、争议解决方式、人员资格审定等都具有比较鲜明的特色,不一定均适合我国实际。但对于立法目的体现出的扩大法律服务范围、规范律师执业等,可供基层实务中借鉴参考。

        (二)美国的在线法律服务模式

        世界上大多数国家并未对公共法律服务专门立法,但实践中大多有相应的公共法律服务保障机制。如美国率先提出在线法律服务的概念,通过电子信息化手段接受咨询、办理业务、处理案件。这个方式的出现及成型,与美国面积大,而且联邦与州之间往往存在数套并行的法律制度和体系有关。同样的事务,在不同的地区适用的法律规定有区别。公民办理业务时更需要熟悉当地法律实务的律师帮助,加上美国互联网信息化程度较高,网上公共法律服务应运而生。在线法律服务运作简单,客户选择法律服务的类型、方式均很明确,提出需求后,由平台根据各项需求提供参考意见,包括处置的方法、法律服务文书的格式内容等。对一些常规性的法律服务来说,操作方便,时间成本低,不出户即可享受专业便捷的法律服务。律师也乐于加入到在线法律服务体系中,扩充案源,寻找潜在客户,也免去了和客户直接面对面交流的繁琐程序。[5]

        实务中发现,在线法律服务也有不可避免的弊端,无法杜绝非法执业情况,产生纠纷后解决途径更为困难,投诉处理也存在问题。但是,对于地缘广阔、服务人群距离远的状况,我国和美国有相同的基础;信息化程度方面,大城市也有比较成熟的应用。美国的在线法律服务模式值得我们学习并创造性地予以运用。[6]

        三、安亭镇公共法律服务体系建设现状

        随着社会转型和城市化进程的加快,本市郊区对于法律服务的需求日益扩大,在这个大背景下,安亭镇各类法律服务资源日益集中,公共法律服务体系建设初具雏形。

        (一)当前镇范围法律服务资源情况

        1、法律援助法律服务。安亭镇距离区中心区域较远,人员占全区人口数约六分之一,故区法律援助中心于2010年即在安亭镇设立接待点,指派法律援助律师每周一次到接待点现场办理群众的法律援助申请。

        2、公证法律服务。区公证处在安亭镇设立了街镇层面的公证处接待站。2014年起,公证处接待站迁入属地司法所,由公证处派驻一名工作人员办公,每周三指派公证人员到安亭接待站现场办理公证事务。

        3、律师法律服务。镇政府聘请律师作为专职法律顾问,另外司法所联系安排律师每周一上午接待群众,开展免费法律咨询。现在,司法所一楼接待处已形成律师、公证、法律援助及人民调解一门式综合法律服务窗口。

        村居法律顾问工作方面:2015-2016年,律师和全区村居委进行了法律服务签约;2017年,司法所牵头协调3家律师事务所为全镇没有法律顾问的村居提供公益法律服务。2018年,安亭镇出台了《关于推进法律服务全覆盖健全村居法律顾问体系的实施意见》,司法所作为牵头协调部门,联系了7家律师事务所作为村居法律顾问,拟订了法律顾问合同、工作台账,建立了微信工作群。

        目前镇政府和72个村居均有律师作为法律顾问;规土所、服务业办、经营办、旅游办、城管执法中队等部门也都有法律顾问;23家镇办企业中有19家企业有法律顾问。

        4、其他法律服务。区法院、检察院均在安亭镇设立派出机构,法庭、社区检察室的法律资源亦参与辖区重大矛盾纠纷协调处置、法律宣传等公共法律服务工作中。

        (二)安亭镇公共法律服务体系建设情况

        经过数年的规划运行,我镇目前已基本形成架构比较完备的公共法律服务体系,将以律师群体为主,涵盖公证处、法律援助中心、法院、检察院、司法所的法律服务机构及人员纳入到公共法律服务体系中,开展各类法律服务。

        1、组织架构。安亭镇法律服务体系建设由司法所牵头运作,作为连接法律服务需求方和法律服务提供方的第三方平台。法律服务需求方为镇政府及相关职能部门、各镇办企业、村居委。法律服务提供方包括:公证处(公证员)提供公证法律服务;法律援助中心(工作人员及法律援助律师)提供法律援助服务;检察室、法庭提供法律咨询、申诉受理、法治宣传教育等法律服务,律师事务所(律师)提供相应法律服务。

        2、法律服务内容。主要法律服务项目为依法行政、依法治理提供法律服务保障,参与行政复议案件审议、诉讼案件应对,参与重大突发事件的应对处理,参与重大事项社会稳定风险的分析与评估;为日常经营管理涉及的法律问题提供咨询服务及解答,参与商务合同或其他重大事项的谈判协调,对经营合同、协议等法律文件进行起草审查修订;为来访来电提供法律咨询服务和法律帮助,协助调解辖区内各类民间纠纷;根据需要参与信访案件接待,参与重大疑难复杂信访件的情况核查,引导当事人依法通过法律途径解决信访矛盾;接受区法律援助中心的指派,为辖区符合法律援助条件的对象提供法律援助服务;收集当事人办理公证服务需要的相关材料,依法、依规办理各类公证事项,提供公证法律服务;有针对性地到企业、学校、村居开展法治宣传教育。

        四、基层公共法律服务体系建设中的主要问题及对策

        公共法律服务体系要实现上文所述的价值目标,覆盖面广泛深入是基本的要求。具体到基层公共法律服务中,村居委法律顾问制度建设是基层基础,也是最能体现该体系的价值所在。村居法律顾问直接面对群众,可以在矛盾纠纷的萌芽状态尽早介入,及时处置,有利于社会面安全稳控。下文对基层公共法律服务体系建设的探索研究集中于村居委法律顾问制度建设方面。

        (一)对公共法律服务的认知度还不均衡

        当前,基层领导干部和群众法治意识有了大幅增强,但仍然存在意识培养不均衡,以及权利意识增强、依法维权的意识相对较弱等情况。具体在公共法律服务体系建设问题上,主要存在两种认识:一是部分基层村居委主任以及工作人员,认为服务的群众大多是熟识的,原来的矛盾纠纷化解模式如情理上劝说、找德高望重的长辈居中协调等,一直行之有效,故对村居法律顾问等不是很热衷;另一种是部分领导干部虽然也认识到推进包括村居法律顾问的公共法律服务体系建设很有必要,但他们认为这属于市场问题,应该由市场来解决,村居法律顾问要不要聘请,请哪些律师,需要多少经费,都应该是村居自治的范畴,政府可以倡导推进,但无需大包大揽。

        针对这些认识,安亭镇党委政府领导非常重视,通过班子会、学习会等形式进行讨论,在班子领导层面达成共识。随着新形势、新任务的发展变化,安亭镇实有人口约30万,其中本镇户籍人员不到10万,来沪人员20万左右。大量外地来沪人员聚居于此,还是依靠熟人社会那一套矛盾解决方式已经落后于时代要求和群众实际需要。另外,公共法律服务是政府公共服务体系的重要组成部分,基层党委政府要通过扶持、培育、引导,从而“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”。结合安亭镇实际,目前有30个居委(含筹建组),居委自治组织的公共经费本就依赖于地方财政,并无其他经费来源;42个村集体中,有17个因各种原因成为欠发达村,在管理模式和考核方式上和其他村集体素有差别。针对这些实际情况,安亭镇明确将全镇村居纳入公共法律服务体系,全面建立村居法律顾问制度。居委和17个经济欠发达村的法律顾问由司法所统筹安排,在充分尊重村居意见的基础上,牵头协调相关律师事务所与村居签订聘用合同。其他村法律顾问与律师进行双向选择。

        (二)村居法律顾问的内容要求和服务提供有差异

        目前,安亭镇72个村居均聘请法律顾问。基层司法行政人员前期多次通过调研走访、召开座谈会、个别交流等方式,以掌握村居法律顾问服务情况。了解下来,因为村居地理、经济及人员居住情况不同,法律服务的内容要求差别比较大。总体而言,基层村居需要的法律服务集中于邻里纠纷、合同及债务纠纷、家庭关系、劳动合同等方面,刑事、商事、行政等领域纠纷基本没有。社区居委居住人口比较集中,邻里纠纷较多,居民中法治意识较强,对法律服务的需求明显较多;村集体组织中,因为村与村之间面积、人口等差距更大,有些村近乎空壳村,人员基本居住于周边社区,法律服务多为法治教育宣传、换届选举宣传等方面。人口密集、经济实体多的村,除和居委相同的法律服务需求外,村级集体组织的对外经济合同以及由此引发的债务纠纷较多。

        从法律专业需求上考虑,村居法律顾问并不要求有特别强的专业领域法律服务能力,而应该类似于社区的全科医生,能够比较全面地回应群众的诉求,不求“高而精”,但求“小而全”。同时,在要求相应的法律服务能力的前提上,更加注重的是执业的法律服务态度。走访过程中我们了解到,有律师应居委干部要求,与一反映诉求的居民交流沟通数个小时,希望能让其理解法律。还有律师无偿帮助提交诉状,因当事人在等待立案期间去世导致诉讼未受理,当事人家属迁怒于律师,多次无故谩骂。

        (三)村居法律顾问的服务提供方式需灵活多样

        在安亭镇关于村居法律顾问制度的文件中,对律师的服务时长、工作记录、事项报告等都有明确要求。实践中发现,律师的工作时间不好固定,大部分村居日常的法律需求也并不集中。有很多律师到村居法律顾问工作室接待咨询时,往往半天没有群众过来,记录、报告也无从谈起。群众有问题找到村居以及相应的调解组织反映后,由接待的条线干部和律师预约,安排时间和群众对接的方式效果比较好。如村居有突发性的法律服务需求,法律顾问一般都能及时提供法律服务。

        和村居干部以及律师交流中,发现双方都高度认可的是线上提供法律服务的方式,各村居委工作人员均和法律顾问、司法所工作人员、调解员建立了微信群,加强法律服务人员与村居委工作人员及基层群众之间的工作联系,确保在工作中能够随时提供法律咨询等服务。

        五、基层公共法律服务体系建设的发展方向

        从前阶段初步的探索工作来看,基层公共法律服务体系符合社会现实需要,深受居民群众认可,而且有较大的发展空间。针对工作中反映出的问题,结合具体实际,本文认为基层公共法律服务体系可从如下几个方面予以健全。

        (一)探索建立阶段,政府层面的支撑扶持很有必要

        公共法律服务体系建设,重在基层,但关键还是在顶层设计。本市、本区先后出台比较详细规范的制度性文件,对基层落实操作有很强的指导意义。如街镇级的公共法律服务工作站,要进一步加强保障,有符合标准的接待中心、工作室及相应的办公设备。村居基层的公共法律服务工作室,要明确有专人对接,有专门的接待区域。前阶段,对于居及欠发达村,要通过政府购买服务的方式为其安排法律顾问,类似于文化、体育等基础设施建设投入,作为公共服务的重要组成部分由公共财政予以保障。司法所作为司法局派出机构,本就属于双重管理部门,要发挥好承上启下、统筹协调的重要作用,紧紧围绕党委政府中心工作 ,紧贴人民群众生产生活需求,积极为保障和改善民生等重点工作 ,以及人民群众关心关注的事项提供法律服务。


        (二)充分发挥村居自治效能,加强双向沟通

        究其本质,律师提供法律服务是一项市场行为。接受方有需求,法律服务方提供合乎要求的有偿法律服务。如双方不满意,可以协商乃至更换。从前期调研情况分析,村居委法律需求多的,往往也能接受到更多、更高质量的法律服务。换言之,村居委没有提出法律需求的,律师作为法律顾问也无义务、无意愿花费更多精力和时间在该村居委上。法律服务需求的多寡、质量要求的高低,都应该是直接影响法律服务报酬的主要部分。目前的推行模式,基本无视各村居委的实际区别,按照统一报酬支付律所,只是权宜之计,不能很好地衡量、体现各村居法律顾问的工作量和工作绩效。下阶段,在各村居对公共法律服务有更明确的认识和更迫切的需求后,最终还是要通过市场手段,更加合理有效地调节法律资源分配。

        (三)做好村居法律顾问有效经验的推广应用

        安亭镇某村在推进农村与农村房屋物业式托管模式中,积极发挥法律顾问的服务保障作用:在方案的制定过程中提前介入,对该模式的法律基础及应用中存在的法律风险进行科学评估;在实施推进过程中,对房屋托管合同、托管方和承租方的租赁合同、托管房屋改造中的建筑施工合同等层层把关;在托管善后过程中,积极参与各类矛盾纠纷的调处化解,并提出法律意见,为房屋托管模式的顺利运作提供了有效的法律保障。安亭镇在该村农村房屋托管模式的试点基础上,倡导在全镇有条件的村居全面推开安客模式,各村居有效借鉴前期法律顾问参与的模式,因地制宜地进行方案修订、合同拟订并全程推进,法律顾问经验得到有效推广应用,有效保障了“安客”模式的顺利推广和依法运作。

        (四)积极发挥互联网+的效能,提供更方便快捷的法律服务

        基层司法所要协调法律服务提供方和需求方,更好地搭建联系平台,创新服务方式,推动公共法律服务从“有没有”向“好不好”方向发展。主要方向是传统服务与现代服务相结合,线上与线下服务相结合,积极拓展应用“互联网+公共法律服务”宣传、引导基层群众在电脑终端、智能移动终端上等获取公共法律服务资源,让公共法律服务触手可及。[7]

        具体到镇村居法律顾问实务工作中,要建立畅通的司法所工作人员、村居条线干部、法律顾问的网上联络群,如微信群、qq群等。引导村居工作人员直接建立和法律顾问的渠道,遇到问题可以第一时间联系沟通,取得法律服务保障,并及时反馈当事人,有利于矛盾纠纷的及时稳控化解。有必要时,可将矛盾纠纷当事人甚至信访户加入该群,加强对当事人的法律政策解释疏导,引导当事人合法合理反映诉求,解决矛盾。

        (五)法律服务范围应逐步扩大,满足更多法律服务需求

        目前,村居公共法律服务体系基本限于律师法律咨询、参与矛盾纠纷调解、合同拟订、法治宣传教育等,法律援助和公证也偶有涉及。随着市场经济的进一步发展,作为特大城市的居民面对的新型矛盾纠纷将越来越多,基层公共法律服务可探索将司法鉴定、仲裁等涵盖其中,更好地让居民群众方便快捷地接受各类法律服务。特别是近期工作中逐渐多见的司法鉴定需求,目前该项服务需求高,但服务点数量和快捷程度与需求仍有差距,可以在以后的工作中逐渐探索将其纳入公共法律服务范围中,以满足人民群众日益增长的法律服务需求。




        [1]转引自搜狐财经2017年1月8日《2016年中国人均GDP多少人民币》,网址:http://www.sohu.com/a/124643928_227249。

        [2]栾永玉、陈柏峰《有效回应人民群众的多样性需求供给高品质公共法律服务》,载于《中国司法》2018年第2期,p18-19。

        [3]王进喜,梁良:《 英国<法律服务法>述要》,载于《中国司法》2009年第12期,p104-106。

        [4]邓雅天,《英国<2007法律服务法>内容简介》,载于《商业文化(上半月)》2011年第7期,p10-11。

        [5]黎明琳,《美国法律服务业发展的经验与启示》,载于《改革与开放》2011年第6期,p74-75。

        [6]赵滢,《美国在线法律服务及其对中国的启示》,载于《北京邮电大学》2014年。

        [7] 汪卫东,徐唏,王方玉,《移动互联网时代掌上公共法律服务平台建设的基本思路架构》,载于《中国司法》2018年第1期,p54-58。


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