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        2018年司法行政调研第2期

        日期:2018-10-22

        人民调解视野下多元化纠纷解决机制探析

        马陆司法所?陈树兴


        【内容摘要】多元化纠纷解决机制是时代发展对我国传统人民调解提出的新课题。现阶段,在经济转型和社会转型时期,由于市场经济资源配置、社会政策调整利益格局变化、政府管控社会矛盾能力需要培植和加强、社会大众价值观念发生巨大变化等原因,形成了社会矛盾纠纷多元化的新特征。本文分析了多元化矛盾纠纷新情况、新特点及其成因,从人民调解发展的角度,解析了多元化纠纷化解的社会需要和现实需求,依据我国政治和制度优势,对于新时期焕发人民调解新活力,建构多元化纠纷解决机制,提出了意见和思路。

        【关键词】人民调解 多元纠纷  解决机制  建构


        人民调解作为我国传统文化“和为贵”的具体形式表现,有着深厚的历史渊源和广泛的群众基础。其因解决纠纷成本低廉、方式简便易行、履约切实可行,且具有修复情感和社会关系、促进和谐等诸多优势,为广大群众认可和接受,成为当下解决社会矛盾纠纷的首要选择,是推进基层民主法治建设、提升社会大众法治观念的重要实践载体。

        当前,我国社会进入了新的发展时期,社会发展活跃期亦是矛盾纠纷多发和高发期,这为政府提升社会治理水平,提出了管控分歧和矛盾的新要求。这一要求,一方面通过矛盾的运动和相互作用,推动和促进社会全面发展;另一方面,通过有效化解矛盾纠纷,明确社会人的价值体现,构建起新型的经济和社会关系,为开展社会治理创造条件。

        以群众性自治组织为基础,由社会贤达、热心人士广泛参与的人民调解正是基于这样一种社会治理需求,自古产生,恒久弥新。然而,进入新时期,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一科学论断,从一个侧面说明了经济社会活动中,利益诉求的多样性,矛盾纠纷的复杂性,社会治理的艰巨性,将在一个相当长的时期内存在,对传统的人民调解工作提出了新的挑战。正确认识和把握新形势下社会矛盾纠纷的特点和规律,使各类矛盾可预防、纠纷可化解、冲突可控制,探索建立健全人民调解多元化纠纷解决机制,传统与现代相结合,社会资源整合运用,多种调解手段和机制相互作用,增强化解矛盾纠纷的科学性、有效性,对实现新时期人民调解内涵式发展,发挥“第一道防线”优势,促进基层民主法治建设,协力推进社会治理都具有十分重要的意义。

        一、当前我国社会矛盾纠纷多样性解析??

        改革开放四十年来,随着经济体制的深刻变更、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整和思想观念的深刻变化,社会矛盾在高位运行的同时,出现了一些新情况,新特点。

        (一)纠纷类型趋向多元化

        过去,社会矛盾主要以婚姻家庭、相邻关系、宅基地、自留地、债权债务等民间传统类纠纷为主,现已转入到社会生产生活各个领域,劳动争议、道路交通、医患纠纷、消费者权益、环境污染、旅游、知识产权、动拆迁、人身损害、校园安全、治安、老人妇女儿童权益保护等涉及群众切身利益的新型矛盾不断显现。

        (二)纠纷主体利益保护与价值追求最大化

        随着法治宣传的普及与深入,公民的自我保护意识增强,与相关行业领域片面追求价值,在生产生活中不规范、不守则形成的冲突和矛盾。同时,改革开放受市场利益驱使,人们在生活方式和价值观念上发生了很大的变化,人们更加注重追求价值与利益的实现,功利主义盛行,从而导致因经济利益触发的矛盾纠纷频繁发生。

        (三)纠纷主体自我意识强烈矛盾化解难

        转型期社会,人们已从过去的“单位人”,转变为现在的“社会人”,人们对政府和组织的依赖性越来越低,在社会道德体系还不健全、不牢固的情况下,感情容易产生漠视,一旦发生矛盾,往往只侧重于强调个人利益而忽视他人或集体的利益,导致一些小矛盾引发大纠纷。很多跨地区、跨部门的纠纷,协调处理难度就更大,若处理不及时、控制不力,一旦激化容易转化为群体性事件。

        转型期我国社会矛盾纠纷形成的原因是多方面的,概括来看主要有以下几个方面:

        一是社会利益格局多元形成社会矛盾纠纷频发。社会结构和经济结构的不断调整,促使各阶层、群体和组织不断分化,不同社会阶层的权利和利益意识不断被唤醒和强化,在社会资源有限的情况下,不同社会利益群体不可避免地形成竞争、发生冲突,从而产生多元化的社会矛盾。

        这是改革期利益分化、利益博弈和利益冲突带来的社会“阵痛”,近年来,在劳动、医疗、环保、教育、旅游、知识产权、物业管理等领域的矛盾纠纷增长较快,主要是因为在这些行业领域,合理的利益调整机制和权益保护机制没有及时建立和完善,规则意识淡化,社会公共责任和权利保护弱化,从而导致矛盾纠纷频繁发生。?

        二是依法治理能力不强与社会矛盾管控不力。在体制转换中,政府既是市场主体又是管理主体,既当运动员,又当裁判员,形成角色错位,特别是在加速城镇化建设的今天,旧城改造和房屋拆迁中执行政策不到位,补偿安置不合理,行政权跨越边界形成的冲突和对抗所产生的矛盾纠纷比较突出。一些部门通过执掌的公共资源分配权,将公共权力部门化、部门利益合法化,引发了公权力与民众私权之间的矛盾和纠纷。有的好大喜功,在制定政策时盲目追求“快而全”,不注重听取各方意见,脱离基层实际,脱离群众需求,为引发矛盾纠纷埋下隐患。在矛盾纠纷出现对立、冲突时,相关部门又缺乏相应的利益协调和对话机制,缺乏矛盾自我消化解决渠道。

        三是法治建设滞后与民众价值取向的偏离。一般情况下,法治建设总滞后于经济社会的发展,只有当某一新型领域出现利益格局调整时,才有必要制定相关法律,对各方利益进行规范和调整。现实生活中,因法律不健全,不能及时规范和调整新型社会关系也导致了许多纠纷难以化解,形成久拖不决的现象。同时,因社会转型所带来的社会趋利性,使得唯利是图、见利忘义、一切向钱看等腐朽思想在人们的头脑中占有一定的市场,而社会健康发展需要倡导和弘扬的遵从法律、社会公德、诚实守信、友爱互助等社会美德却没有很好地得到加强,过去一段时间出现的,“小闹小解决”、“大闹大解决”也在一定程度上助长了社会不良风气,使得矛盾纠纷解决愈加困难。

        二、完善多元化纠纷解决机制的现实需求?

        社会在矛盾中运动发展,旧的矛盾解决之后,又会产生新的矛盾,正是这种矛盾的对立与统一,推进着人类社会的进步与发展。当下,社会矛盾所表现出来的形式多种多样,其性质与对抗程度也各不相同,这就势必需要社会形成一种相对应的纠纷化解机制,协调好社会各方利益,用以保障社会的和谐与稳定。

        (一)是促进民主法治建设的责任使然

        人民调解肩负着维护社会稳定、推进民主法治建设的重要职责。稳定压倒一切,只有在稳定、开放、包容的环境中,才能实现社会又好又快发展,才能实现人类文明的共同进步。现阶段,社会矛盾发展呈多元态势,涉及社会各个行业、各个领域,我们必须正确认识矛盾纠纷的触发点,判明纠纷发生的规律特点,着力加强行业领域人民调解工作。人民调解化解矛盾纠纷的能力和水平,某种程度上也反映着该地区法治化建设的水平,人民调解与法治建设是正向的,人民调解因其具有群众性和社会性这一特征,在推进民主法治建设中具有独特的优势和作用。人民调解在化解纠纷,达到“案结事了”的过程,也是把法治精神、法治理念传导到社会,以纠纷化解为教育讲堂,向群众开展普法和法制教育的过程,进而也提升了人民调解在服务法治建设方面的作用。

        (二)是社会多元化纠纷化解的应然需要

        矛盾纠纷主体在对纠纷解决途径和方式选择上,一般会基于社会情感和社会规范的考虑,或基于法定权利义务的要求,或基于传统道德的判断,在自我协商不能达成协议时,会通过审判机关的诉讼判决、行政机关的行政调解、人民调解委员会主持下的人民调解等不同途径来解决纠纷。在纠纷解决方式的选择上,体现了纠纷主体对各种化解方式有着不同的需要。然而,在上述纠纷解决机制中,人民调解因其具有的方式简便、调解不收费、协商互让、易于履约等优势,纠纷双方一般都愿意通过人民调解途径协商解决纠纷。为此,人民调解应主动适应社会矛盾多元化解决需要,在原有传统调解基础上,推进人民调解在体制机制上的创新,积极构建多元化纠纷解决机制,以赋予当事人在纠纷解决方面更广泛的选择权,为纠纷双方提供便捷、高效、优质的调解服务。

        (三)是人民调解实现自我发展的内在需要

        现阶段,传统人民调解无论是在组织架构、调解纠纷类型、调解员专业能力等方面,都已经难以满足改革发展进程中,行业和专业领域中出现的医疗纠纷、道路交通、劳动争议、环境保护、知识产权、旅游等多元矛盾纠纷调解的需要,人民调解亟待需要自身改革与创新,才能满足多元化社会矛盾化解需求。应积极探索人民调解工作新途径、新方法,善于根据矛盾纠纷的性质、难易程度和当事人的具体情况,因地制宜、因人制宜地开展调解。善于运用法、理、情相结合的方法开展调解,晓之以法、明之以理、动之以情,实现法律效果与社会效果相统一。善于运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷,不断提高人民调解的法治化水平。善于借助专业力量和社会力量开展调解,尊重专业特点和规律,遵循科学程序和方法,提高人民调解工作实效。善于运用现代科技手段开展调解,为人民群众提供便捷高效的服务。积极推进人民调解工作机制创新,健全完善与有关部门、社会组织协调配合机制,巩固和完善人民调解与行政调解、司法调解对接联动机制。

        三、完善多元化纠纷解决机制的路径与方法

        近年来,针对社会行业和专业领域矛盾纠纷多发,且具有复杂性、专业性、群体性的特点,各地就人民调解参与行业性、专业性矛盾纠纷化解开展了积极有益的探索,形成了初步的经验。2010年,上海在全市范围内探索开展了人民调解与行政调解、司法调解衔接工作,通过邀请调解、委托调解、移送调解等方式,化解了一大批行业和专业领域的矛盾纠纷。2008年,上海嘉定率先在全市构建“一纵三横”大调解格局,并陆续在劳动争议、交通事故、房管物业、医患纠纷等领域组建专业性人民调解委员会,探索开展行业领域矛盾纠纷化解工作,2017年,全区专业性调解组织共调处专业领域各类社会矛盾纠纷8000余件,为行业领域发展作出了积极贡献。

        (一)加强党委对社会矛盾化解工作的领导

        在我国,党是建设社会主义事业的领导核心,推进民主法治建设是加强党的建设的重要内容,因此,落实好党委、政府的领导是构建多元化纠纷解决机制的关键。党政职能部门是疏导和化解各类社会矛盾,推进民主法治建设的责任主体,要着力加强对所在行业领域民主法治建设的领导,加强矛盾纠纷排查化解工作机制建设,建立政府部门、相关组织、企业经营者、职工工会“四位一体”的多元矛盾纠纷预防化解工作体系,在加强法治建设的同时,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等方法,切实从源头上预防社会矛盾的发生。

        政法综治部门负责牵头协调,联合相关职能部门成立社会矛盾纠纷化解工作领导小组,切实将党委的指示要求,落实到各相关工作领域,形成横向到边、纵向到底,社会广泛参与的组织领导体系。领导小组应建立重大矛盾、历史遗留问题、阶段性社会矛盾研判分析制度,疑难矛盾纠纷化解督导制度,多元化纠纷化解社会效能评估制度,着力提高社会多元化矛盾预防、管控、化解能力。

        各相关职能部门要履行工作的主体责任,要把推进行业领域和谐发展作为工作的重点,树立以行业事业发展带动行业和谐发展,以行业和谐发展促进和保障行业事业发展的理念,以群众期待、期盼为要求,大力加强行业自律与自治,提升行业依法依规发展水平。将和谐要求作为行业年检、评审、考核的重要指标,切实增强行业从业人员的职业操守。要在行业系统内建立健全矛盾纠纷排查网络,第一时间了解掌握矛盾触发点,将纠纷消弭于萌芽状态。

        (二)构建多元化社会矛盾化解平台

        司法行政机关担负着指导人民调解工作的重要职责,要按照党委关于加强新时期人民调解工作的指示要求,积极推动人民调解实现制度创新、方法创新,满足化解多元化矛盾纠纷需求。因此,涉及多层次社会关系,多元化矛盾主体,多领域利益冲突等矛盾纠纷,受经济、社会、文化等多方面因素的影响和制约,仅靠一个部门或一种方法是难于解决的,而应采取综合的、多层次的,在有关单位和部门指导下,以人民调解为基础,联合社会专业力量共同进行化解。

        当前,上海在各区成立了社会矛盾纠纷调处中心,专事调处区级层面疑难复杂纠纷,参与行业性、专业性矛盾纠纷化解,开展实施人民调解与行政调解、司法调解衔接工作取得了良好成效。在区(县)层面设立社会矛盾纠纷调处中心,为现阶段开展多元化矛盾纠纷化解提供了支撑平台。平台的建立不仅能够将人民调解专业调解资源进行有效整合,推动人民调解向专业领域发展,而且能够实现资源共享,优势互补,更好满足多元化纠纷化解需求,通过邀请、委托、移送等衔接方式,及时调处社会各类矛盾纠纷。

        (三)健全完善人民调解组织网络

        人民调解组织的设置应当按照“哪里有纠纷,哪里就有人民调解组织”的要求,根据社会矛盾纠纷发展趋向,在易发生纠纷的行业和专业领域建立行业性专业性人民调解组织,专事开展专业性纠纷调处。例如,嘉定在劳动、教育、消费、交通、物业、医疗等行业领域建立的专业性调委会,发挥了其化解多元化矛盾纠纷的作用,被相关组织或机构所认可。

        在行业和专业领域建立专业性调委会,是化解其所在领域矛盾纠纷最直接最有效的途径。各行业领域因其背景和专业不同,在组建调委会聘任调解员时,需要调解人员具有与多元化矛盾纠纷相同背景的法律和专业知识,使其运用匹配的法律和专业知识,及时有效化解专业性矛盾纠纷。因此,专业性调解组织在聘任调解员时,应在其行业中的专家、技术人员和职工代表中遴选,组建专业调解队伍,确保专业纠纷有专业人员参与进行化解,有效将矛盾纠纷化解在行业体系内,实现自我消化,减少对社会的干扰。

        (四)培育和动员社会力量参与多元矛盾化解

        社会矛盾多元化,必然促使调解参与主体的多元化。社会力量参与调解,可以更好挖掘社会调解资源,充分发挥社会团体和组织在多元化纠纷化解体系中调解组织不可替代的优势和作用。社会团体和组织需要制度化培育,使之得到良好发展和壮大。确认其在多元化纠纷解决体系中的作用,是社会团体和组织开展社会服务的需要,例如,消费者权益保护协会、环境保护协会等社会组织在纠纷化解中的作用业已得到立法上的确认。社会组织和团体在多元化纠纷解决系统中是重要的生力军,今后,该类社会组织和团体应当有更大幅度的增长。

        律师作为社会正义的捍卫者,不仅向社会提供公共法律服务,同时也是社会矛盾纠纷的预防和调解者,引导律师参与多元纠纷化解,对于提高调解质量和效能具有重要意义。律师参与多元化纠纷化解应体现在以下几个方面:一是直接或受邀参与多元纠纷化解;二是对化解疑难复杂纠纷提供咨询意见;三是协助提升人民调解员专业水平;四是开展普法讲座和法律咨询做好源头预防;五是参与信访接待工作;六是担任政府、企业、基层组织法律顾问,提供专业法律服务。

        引导专业力量加入是化解多元纠纷的有效方法。针对行业领域涌现的新型纠纷,在人民调解队伍力量与专业不及情况下,人民调解组织可以通过吸收社会优势资源,建立专家咨询、调解人才库,聘请行业领域内的专家、学者、技术人员担任顾问或聘任其担任兼职调解员,作为人民调解专业力量补充,依靠其在行业中确立的威信、良好的工作关系、专业知识,判明争议焦点,提出解决方案,促进专业矛盾纠纷快速化解。

        (五)打造一支专业化、职业化的调解员队伍

        化解多元化矛盾,对于调解员队伍的能力和素质提出了更高的要求,这与当初化解家长里短的说和方式已大不相同,调解人员必须具备与多元矛盾纠纷相同背景的法律和专业知识,方能判明纠纷争议焦点,提出符合纠纷当事人意愿的解决方法。

        多元化矛盾纠纷的出现与调解员队伍实现专业化、职业化,如同“矛”与“盾”的关系,这为人民调解工作如何适应社会发展需要、加强人民调解员队伍建设提出了新的要求。2008年,嘉定在全市率先开展了人民调解员专业化、职业化探索,通过区人事部门对调解职业的确认,面向社会公开招聘40多名具有大专以上学历,一定社会工作经验的人员,组建起专职调解员队伍,并设置了职业发展规划,确保了队伍的稳定和发展。经过10年的打磨,专职调解员已成为社会矛盾化解的中坚力量,有效化解了一大批行业领域的专业矛盾纠纷。

        专职调解员相较于基层调委会聘任的人民调解员,具有独有的优势。一是队伍稳定性。调解工作对专职调解员而言是一种社会职业,是自己需要为之而奋斗的事业,是展示自我实现社会价值的舞台;二是调解专业性。专职调解员具有较高的文化知识水平,通过培训和实践,一般都具有较好的法律和专业知识储备,面对多元矛盾纠纷,能够运用匹配的法律和专业知识平息纷争;三是具有较高的职业素养。平息复杂的社会矛盾,其本身就是对专职调解员素养的一种考验,需要涉及社会学、心理学、社会道德等方方面面,因其职业的稳定性、长期性,造就了专职调解员的良好职业素养,在主持纠纷调处中,能够灵活破解纠纷僵持局面,为纠纷解决创设良好氛围。

        结语:人民调解承担着维护稳定的重要职责,是推进民主法治建设的重要力量。在社会发展进程中,面对多元化矛盾化解需求,人民调解只有在党和政府主导下,在社会各方支持和参与下,主动突破,创新人民调解组织形式和运行方式,才能不断保持旺盛的生命力。应把握时代特征和矛盾变化规律,按照“专业的事,由专业的人来办”的要求,大力打造术有专攻的专业调解员队伍,提升人民调解对社会矛盾纠纷初期预防、阶段管控、终极化解的能力和水平。


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